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计划生育村规民约研究
发布时间:2013-03-04 阅读次数:1854

 

贾庆民  刘健  李瑞海

一、计划生育村规民约内涵、作用、制定原则

(一)历史沿革。计划生育村规民约是伴随着基本国策的实施和村民自治的推进而逐步出现的一个新生事物。上个世纪90年代初,潍坊市寒亭区率先在全国进行了计划生育村级自治试点,90年中期开始,肥城市改变过去“强压硬管”的工作方法,通过计生协会牵头组织群众制定计划生育村规民约,让群众参与村里的计划生育事务。90年代末,全省各地普遍开展了计生群众自治和制定村规民约的探索及实践。2008年,国家人口计生委、中国计生协制定了《计划生育村民自治规范》,推动了计生村民自治和村规民约制定的规范化和发展。目前,全省约8.27万个村委会,80%以上的制定了计划生育村规民约并推行了计划生育村务公开制度。村民自治及村规民约的修订,进一步推进了农村基层民主政治建设,保障了广大农民当家作主的权利,极大地调动了群众实行计划生育的积极性、主动性和创造性,既促进了低生育水平的稳定,又维护了农村社会稳定。

(二)内涵。计划生育村规民约是村规民约的一种,有的地方也称为计划生育公约、双向约定等,是村民会议或村民代表会议根据人口和计划生育法律、法规政策,结合本村的实际情况,制定通过的规范村民计划生育权利义务和行为的规范。计划生育村规民约是计生村民自治的必然要求和重要手段,是村民共同意志的载体,是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的计划生育行为准则。

(三)功能作用。一是村民参与计划生育管理的民主功能。动员广大农村群众积极参与制定计划生育村规民约,实现知情权、参与权、表达权和监督权,有利于保障群众实行计划生育的主体地位,扩大人口计生工作的群众基础和政治基础。二是计划生育立法不足的补充功能。计划生育村规民约进入法律和政策的“盲区”,去填补人口和计划生育立法不足,有利于人口计生法律法规与村规民约相互作用,相互补充,共同调整和规范人们的计划生育行为。三是计划生育村民自治的管理功能。村规民约作为村民自治的手段,为村民自治提供有效的措施,又是对村民自治的一种制约,保障村民自治正确的推进。

(四)制定原则。一是合法性原则。计划生育村规民约必须与国家现行的法律、法规及党的方针政策相符合,不能与之相抵触,主要体现在主体合法、程序合法、内容合法、监督合法等四个方面。二是民主性原则根据村委会组织法的规定,在制订和修订计划生育村规民约中,要由达到法定人数的村民开会讨论,共同参与商量制定,切实做到“决策讲民主、办事重民意”,实现真正意义上的自治。三是导向性原则。主要体现在移风易俗、男女平等和利益导向上,使群众体会到生男生女都一样、计生家庭得实惠,在社会上有地位。四是实用性原则制定计划生育村规民约必须将上级规定与本村实际相结合,内容上讲究实事求是具有可操作性,执行时注重不折不扣取信于民。五是互约性原则。在权利和义务规定上,在违约责任追究上,做到既约群众又约干部,充分调动两个方面的积极性。六是连续性原则。如果本村村民自治制度比较健全,已经有成形的计划生育村规民约,而本村情况又没有太大变化,就不需要再重新制定,只要就某些条款进行修订就可以了。

二、我省计划生育村规民约修订现状

(一)计划生育村规民约修订工作稳步推进。省人口计生委、省计生协重点抓了三项工作:一是统一思想,提高各级尤其是基层对村规民约修订重要意义的认识。二是制定文件,指导各地积极推动村规民约修订。近年来,省人口计生委和省计生协先后下发了《关于进一步完善有关移风易俗、利益导向和男女平等村规民约内容的指导意见》等多个文件,有力地推动了各地计划生育村规民约的修订进程。三是纳入考核,调动各地修订计划生育村规民约的积极性。省委、省政府《2010-2012年度<人口和计划生育目标管理责任书>执行情况考核方案》将“实行行政管理与群众自治相结合,发挥计生协会作用,依法修订完善村规民约,实行村务公开,促进群众婚育观念转变情况”作为管理服务内容纳入考核。

各市人口计生委、计生协也根据省里的意见精神,纷纷召开会议、出台文件、培训人员、考核评估,推动了计划生育村规民约修订工作的开展。泰安市总结推广了肥城市计生协实行“双向约定”的经验,使行政管理和群众自治实现了较好地结合;枣庄市计生协总结推广了薛城区“章程合同民意化、监督落实制度化、责任追究程序化、合同争议仲裁化、奖惩兑现公开化、管理服务规范化”的“六化”工作模式,并代表我省在今年召开的全国诚信计生暨群众自治工作座谈会上做了发言,受到与会代表的一致好评。

(二)计划生育村规民约修订取得明显效果。通过2010年底对全省1734个县(市、区)的102个村进行的专项考核看,计划生育村规民约修订取得明显效果。一是进一步宣传普及了人口和计划生育法律法规知识。从调查情况看,《山东省人口与计划生育条例》是农村知晓率最高的法规之一。二是进一步营造了实行计划生育的浓厚氛围,在广大农村营造了实行计划生育的浓厚氛围。三是群众参与计划生育的热情空前高涨,将过去少数人做多数人的工作转变为现在多数人做少数人工作的局面,形成了计生工作人人参与、人人有责的良好氛围。四是进一步夯实了计划生育基层基础。

(三)计划生育村规民约修订仍然存在不少问题。我省计划生育村规民约修订工作取得了一定进展和初步成效,但从总体来看,计划生育村规民约修订尚处于探索阶段,存在着认识不够统一、发展不够平衡、操作不够规范、整体水平不够高等问题。一是认识不到位。有的地方没有把修订计划生育村规民约看作是夯实基层基础、稳定低生育水平的长久之计,而是当做应付上级要求和考核的一时之策,违背了开展此项活动的初衷和目的。二是行政色彩浓厚。不少地方修订计划生育村规民约实际上是县人口计生局、计生协和乡镇政府在抓,具体工作还是基层干部在做,群众没有成为真正的“主人”,而是名副其实的“观众”。三是形式主义突出。个别地方的计划生育村规民约由县、乡统一制作,内容一样,版式花俏,没有结合各村的实际。有的地方计划生育村规民约制定好了就束之高阁,对落实问题不管不问。四是存在不合法的问题。有的地方,在制定村规民约时只是召开村委会而不召开村民会议;有的村规民违反规定设置了罚款、收取保证金、押金等项目。

三、以稳定低生育水平为首要任务,修订完善好计划生育村规民约

(一)发挥各自职能,动员群众积极参与计划生育村规民约修订。除了村级,乡镇以上政府部门和各级计生委、计生协在修订计划生育村规民约方面的职能只是发动、指导、培训和评估,真正的参与者是村一级组织和广大村民,就村民自治的组织框架体系而言其各自职能是:农村党支部发挥领导核心作用,支持和保障村民开展自治活动,制定或修订计划生育村规民约;村民会议是制定或修订计划生育村规民约的法定主体;村民代表会议是村民自治的代议制决策机构,行使村民自治的经常性决策权力;村民委员会是组织实施计划生育村规民约的执行机构;村务监督组织包括村务公开监督小组和民主理财小组,负责对计划生育民约落实情况的监督;村计生协会利用组织网络优势,充分发挥协会理事会、会员小组、会员和会员联系户的作用,广泛发动群众参与起草、讨论和审议表决计划生育村规民约,同时发挥表率作用,广泛宣传、带头执行、评议监督计划生育村规民约。

(二)严格修订程序,普及宣传人口计生法律法规知识。一是形成征求意见稿。由起草小组在深入调查研究、广泛征求群众意见的基础上,村党支部、村委会等共同讨论,形成计划生育村规民约征求意见稿。二是征求群众意见。将计划生育村规民约征求意见稿提交全体村民或户代表讨论,再次征求意见。三是形成草案。村党支部、村委会归纳、梳理、审议群众意见,形成计划生育村规民约草案,报乡镇政府审核把关。四是召开村民会议或村民代表会议表决。在审议讨论过程中,要根据村民的讨论意见,作进一步的修改完善,然后交付表决,以到会人数的过半数通过。对一些分歧比较大的问题,可以暂不规定,待成熟之后再补充完善。五是公布实施。计划生育村规民约从表决通过之日起生效,村民委员会应及时将其张榜公布,并可以印发给各家各户,或与重点人群签订协议,同时按规定报乡镇政府备案,接受监督。

(三)完善修订内容,推动计划生育群众自治。计划生育村规民约的内容是由计生村民自治的范围所决定的。内容涉及村民、村委会的计划生育权利和义务、责任追究、移风易俗、男女平等、利益导向、计划生育管理和服务等等,可根据各村的实际情况制定。主要做好以下四个方面:一是要符合法律规定。《村民委员会组织法》第20条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”另外,在不违法的基本原则上,村规民约内容要有利于人口计生法律法规的落实。二是要弥补立法不足。凡法无规定的空白区,比如说动员政策外怀孕流产、定期孕检、落实长效节育措施等,计划生育村规民约都可以有所作为。三是要实行分类指导。全省八万多个村,无论是经济基础还是计划生育工作都千差万别,存在着严重的不平衡,制定或修订计划生育村规民约必须结合实际,实事求是。四是要突出利益导向。坚持奖惩并举。无论是物质利益还是非物质利益方面都要做到激励和制约并举。坚持实事求是。既不要照搬照抄法定的利益导向政策,也不要超出本村的承受能力规定不切实际的内容,避免失信于群众。坚持与时俱进。随着村集体经济收入的壮大和国家系列惠民政策出台,修订村规民约时可以根据财力适时调整对计划生育家庭的优先优惠措施。

(四)加强监督检查,确保计划生育村规民约落到实处。一是要加强备案审查。审查村规民约的制定程序是否合法,是否由村民会议制定,不是村民会议或村民代表会议通过的不予备案,并且宣布其无效;对村规民约的内容进行审查,如有不合法的内容应及时反馈,村民委员会则必须及时提交村民会议重新进行讨论、纠正、完善;重视对原有计划生育村规民约的清理,对一些因法律法规、政策的调整而产生抵触的村规民约及时进行调整。二是要落实公开制度。将村规民约都拿出来“晒一晒”。形式可以多种多样,可以是张贴出来,可以发到每家每户,可以公布在电子布告栏,也可以是公布在互联网上,公开接受全体村民的监督。要将村规民约的落实情况及时公开。三是要强化指导监督。乡镇政府要加强对村规民约依法制定的指导工作,从制定主体、程序到内容都给予全过程的指导;开展对村规民约修订及落实情况的检查评估。对村规民约宣传发动、程序规范、群众参与度、认可度及修订内容的针对性、有效性等情况进行检查评估;及时受理村民对计划生育村规民约的投诉,维护合法权益;依法解决村委会和村民对村规民约的纠纷。

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