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计生协如何在加强和创新社会管理与服务中发挥更大作用
发布时间:2013-03-06 阅读次数:3284

崔树义  吕慎亮 

社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内,通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程;公共服务则是由政府、非政府的公共组织和企业等提供的全体公民都应公平、普遍享有的公共产品和服务。加强和创新社会管理,提升社会公共服务水平,是提高党的执政能力,贯彻党的群众路线,建设社会主义和谐社会的一项重要内容,是包括计划生育协会在内的广大人民团体当前所面临的一项重要任务。计划生育协会作为中国共产党领导下的人民团体,应适应新时期、新要求,把如何在社会管理和公共服务中发挥更大作用,作为当前最主要、最迫切的任务来抓,找准参与社会管理和公共服务的切入点和着力点,更好地围绕中心,服务大局,不断提升自身的社会管理和公共服务服务水平,为建设中国特色社会主义社会管理和公共服务体系,确保社会既充满活力又和谐稳定,作出自己的贡献。

一、计生协参与社会管理和公共服务的必要性和重要意义

(一)计生协参与社会管理和公共服务,是创新社会管理、加强公共服务的形势需要

我国的改革开放过程,也是从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型过程。经过三十多年来的发展,我国的经济体制、社会结构、利益格局、社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻的变化。由于原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式不能适应新的现实要求,政府的行政服务职能必须转变,社会的建设和管理必须得到加强,即政府必须把部分社会公共事务管理职能逐步转移出来,交还给企业、社会组织和中介机构承担,形成“小政府、大社会”和“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理与服务格局。

加强和创新社会管理,提升社会公共服务水平,是党政机构、企事业单位、群众团体、非政府组织等各类社会组织的共同职责。计生协成立30年来,积极参与人口问题的社会管理,为控制人口过快增长,稳定低生育水平和统筹解决人口问题发挥了重要作用。同时,计生协动员协调社会各方面的力量,积极为育龄群众和计生家庭提供各方面的服务,得到了党政部门的高度信任和广大育龄群众和计生家庭的真心拥戴。为了适应人口和计划生育形势的变化,满足育龄群众和计生家庭更多的服务需求,需要不断创新对人口问题的社会管理,加强对育龄群众和计生家庭的公共服务。因此,计生协积极参与社会管理和公共服务不仅是当前形势的需要,而且将在这方面拥有更广阔的舞台。

(二)计生协参与社会管理和公共服务,是人民团体的使命需要

现代社会的组织体系主要由三大部门构成:一是以政府机构为主体的政治组织;二是以企业为主体的市场经济组织;三是以非营利机构为主体的社会组织体系,即通常所谓的“第三部门”。我国的非营利机构主要包括四个部分:一是人民团体,包括工会、妇联、共青团、计生协、科协、文联等;二是事业单位;三是居民自治组织,主要是我国城乡居民的基层自治组织;四是社会组织,主要包括社团、基金会、民办非企业单位和中介服务组织等。

参与社会管理与公共服务,是时代赋予包括计生协在内的人民团体的历史使命,是新型社会管理格局的必然要求和发展趋势。计生协作为党领导下的人民团体,有责任协助政府部门做好有关人口和计划生育的管理和服务,充分发挥自身参与社会管理和公共服务的自主性与灵活性,主动承接政府人口和计划生育行政部门转移出来的管理职能。同时,计生协以全心全意为育龄群众和计生家庭服务为宗旨,更有责任多途径反映育龄群众和计生家庭的意愿和诉求,把群众急需解决的有关人口计生问题转化为政府关注的问题,促进党委、政府在制定政策、法规时,充分考虑育龄群众和计生家庭的权益,在关注民生、实施普惠政策的同时,对计生家庭实施优先优惠政策。

(三)计生协参与社会管理和公共服务,是进一步联系组织群众的需要

加强和创新社会管理,提升社会公共服务水平,不仅是党和政府的工作目标,也是人民群众的共同愿望,其根本目的,就是要以良好的社会管理和服务,让人民群众的根本利益在最大程度上得以实现、维护和发展,以充分保持和发挥我们党的最大政治优势——密切联系群众,防止和避免脱离群众这个执政党的最大危险。计生协是由全国各界计划生育先进分子组成的组织,代表着广大育龄群众和计生家庭的切身利益,是党和政府联系广大育龄群众和计生家庭的桥梁和纽带。在当前新的形势下,计生协只有积极参与社会管理和公共服务,更有力地协助政府贯彻落实国家有关人口和计划生育的法律、法规和政策,更好地了解群众的需求,代表群众的利益,更好地为群众服务,才能更进一步密切联系群众,才能更好地动员和组织群众,协助政府统筹解决人口问题,促进人口长期均衡发展。

(四)计生协参与社会管理和公共服务,是稳定低生育水平、统筹解决人口问题的需要

进入21世纪以来,我国的人口发展呈现出前所未有的复杂局面,更加需要加强对育龄人口和计生家庭的社会管理和公共服务。今后一段时期内,人口总量将继续惯性增长,人口素质不容乐观,人口结构性矛盾更加突出,城镇人口将首次超过农村人口,人口分布不尽合理,传统家庭功能出现弱化的趋势,人口问题将对经济社会发展产生长远而深刻的影响。这些问题的解决,都需要以做群众工作见长的计生协的强力参与。

(五)计生协参与社会管理和公共服务,是进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务的需要

随着城镇化进程的加快以及社会形势的发展变化,到2010年,我国以农民工为主体的流动人口数量已经达到2.21亿,而且未来30年内还将有3亿多农民进入城镇。流动人口不仅为流入地和流出地的经济社会发展作出了巨大贡献,而且也为家庭增加了经济收入,为自己找到了实现价值的平台。但是,流动人口的大量出现和频繁流动,也带来许多社会管理问题,从而对社会管理和公共服务提出了新要求。如何做好流动人口和特殊人群的管理和服务,尤其是如何推进流动人口基本公共服务均等化,已成为当前党和政府必须解决的重大课题。计生协十分重视流动人口工作,把协助政府做好流动人口、尤其是其中大量来自育龄群众和计生家庭的流动人口的管理和服务作为自己的重要任务。面对当前流动人口出现的新形势、新问题,计生协更应充分发挥自己的网络和会员优势,以流动人口计生协组织为依托,在对流动人口的管理和服务中发挥更大的作用。

二、计生协参与社会管理和公共服务的优势和存在的问题

多年来,计生协一直是作为社会团体存在和发展的。2006年,中央先后批准了中国计生协“入序参公”和“三定”方案,赋予计生协以新的定位,使之实现了由社团到群团的历史性转变,为计生协更好地承担党和政府赋予的历史使命和进一步发展奠定了重要基础。如今,计生协既以协助政府统筹解决人口问题,促进人口长期均衡发展为主要任务,又以全心全意为育龄群众和计生家庭服务为宗旨,从而在参与社会管理和公共服务中具有得天独厚的优势。

具有政治优势。中国计划生育协会是中国共产党领导下的全国性、非盈利群众团体,是党和政府联系广大育龄群众和计生家庭的桥梁和纽带。它在组织上隶属于党群系统,在资源配置上依靠政府,在社会管理和公共服务工作中被赋予很高的角色期待和角色威望。多年来,计生协充分发挥这一政治优势,按照群众组织的特点开展工作,在始终把紧紧围绕人口计生中心任务开展工作作为基本要求,积极协助政府做好人口和计划生育工作的同时,坚持 “协会的生命力在于活动,凝聚力在于服务”的基本理念,努力为育龄群众和计生家庭服务,不仅得到了党和政府的认可,而且得到了育龄群众和计生家庭的认同和信任。

具有群体优势。计生协是由各界计划生育先进积极分子组成的组织,遍布全国城乡各个地区、各个阶层、各个民族和各个专业,是全国最大的群团组织之一,在群众、尤其是广大育龄群众中具有广泛的代表性。又由于计生协组织直接面对社会,面对育龄群众和计划生育家庭,对育龄群众和计划生育家庭的需求了如指掌,因此进行的管理和提供的服务更有针对性,而且其自身的公益性也决定它始终把社会责任放在第一位得到了广大育龄群众和计生家庭的认同和信任,为其在社会管理和公共服务中发挥更大作用奠定了坚实的群众基础

具有组织网络优势。计生协拥有从中央到基层的“横到边竖到底”的庞大的组织网络。特别是近年来,中国计生协根据城乡基层体制改革实际,通过组织整建、理事会换届、优化会员结构、强化阵地、健全制度等多种措施,全面加强了基层计生协建设,构成了纵横交错的组织网络。这为计生协更好地参与社会管理和公共服务,提供了坚实的组织网络基础。

具有人才和专业优势。计划生育协会藏龙卧虎,人才济济,在参与社会管理和公共服务方面拥有人才和专业优势。计生协的会员和理事中既有经验丰富和崇高威望的“五老”(老党员、老干部、老模范、老职工、老长辈),又有思想活跃和年轻有为的“五新”(少生快富的带头人、兴办产业的开路人、有专业特长的技术人、有影响力的文化人、关心公益事业的热心人),既有一大批来自党政和各类专业部门的志愿者,又有一批懂群众工作、掌握群团组织工作特点的专职干部队伍,这些人为计生协更好地参与社会管理和公共服务,提供了良好的人才和专业优势。

具有工作方法优势。计生协在社会管理和公共服务方面具有方法灵活、容易调整的优势。它以启发说服、教育、劝导、协商、援助的方法进行自我教育,以相互带动、影响、会章约束的方法进行自我管理,以群众互助的方法进行自我服务。这些方法无强制性色彩,不仅易于为广大群众所接受,而且有利于群众培养自立自主的参与意识。

具有资源优势。参与社会管理和公共服务离不开一定的资源。由于在新的社会管理体系中,计生协更突出了其民间性、群众性,因此它不仅可以利用政府及其有关部门提供的物质资源,还可以通过会员单位等途径,更多地利用其他社会资源,并与更多的民间非政府组织联合,找到合作的共同点。

计生协在参与社会管理和公共服务中也存在一些需要研究解决的问题:一是在关于计生协的价值、性质等问题上,还存在一些模糊认识。虽然计生协在人口计生领域所起到的作用有目共睹,但是在一些干部群众中,对于计生协存在的价值还有模糊认识。同时,在计生协如何参与社会管理和公共服务的理念和思路上,还存在一些不适应;在计生协如何定位、如何做好群众工作上,还有待于正确把握、更新观念、创新思路。二是在角色定位上还不适应参与社会管理和公共服务的需要。多年来,计生协在人口计生领域与政府有关部门密切配合,为我国的人口计生工作作出了重要贡献,但也由此导致了职能不清、相对缺乏自身独立工作领域和对党政部门有较多依赖等问题,使得一些计生协组织不能正确认识和扮演自己的群体组织角色,常常出现“越位”或“缺位”的现象。这也在深层次上制约着计生协组织职能的发挥,妨碍其在社会管理和公共服务中发挥更大作用。三是在工作机制和手段上落后于现代社会管理和公共服务的需求。有的地方的计生协组织还多多少少地习惯于原有的工作思维和工作机制,对社会管理和公共服务的参与还是以协助政府为主、自主参与为辅,面对机遇,思路不够开阔,敏感度不够强,参与办法不够多,动作不够大,效果不够明显,难以适应新时期社会管理和公共服务的需要。四是基层组织网络覆盖还难以满足社会管理和公共服务的需要。有的基层协会组织还不够健全,制度不够完善,活动难以有效开展。从纵向来看,近年来在基层机构精简过程中,基层计生协组织在人员、资金上面临着被精简的压力,有被弱化、边缘化的趋势。从横向来看,计生协与其他社会组织的联系还不够紧密,缺乏足够的号召力和凝聚力,这也在很大程度上制约着计生协在社会管理和公共服务中发挥更大的作用。五是工作人员的素质和能力还有待提高。专职队伍整体素质和能力有待提高,志愿者队伍比较薄弱,基层计生协组织需要进一步加强规范化建设;一些人思想解放程度不够深,观念更新速度不够快,社会化工作理念和开拓创新的意识不够强;缺乏专业人才和专业知识。这些主观因素如果不能克服,将在很大程度上制约计生协顺利承接政府职能,有效参与公共服务。

三、适应新形势、新要求,在社会管理和公共服务中发挥更大作用

积极参与社会管理和公共服务,是我国经济社会发展的新形势对计生协提出的新任务,是党和政府对计生协提出的新要求。对此,计生协必须适应形势,转变观念,寻求对策,力求在社会管理和公共服务中发挥更大作用。

(一)准确定位,把握原则

计生协作为以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的公共组织,在性质上具有双重性。一方面,它在组织序列上隶属于党群系统,是党的群众部门,在资源配置上依靠政府,担当配合党政中心工作组织联系动员育龄群众和计生家庭的助手角色,具有政治性;另一方面,计生协又是群众团体,主要代表育龄群众和计生家庭的利益,用非行政的方法做群众的工作,具有群众性。这种双重性决定了它必须围绕大局,围绕党和政府的中心任务,协助政府开展工作;必须进一步解放思想,克服机关化、行政化倾向,从“第三部门”的角度来思考工作,使其职能在新的历史条件下实现有效的转变。这种双重性要求它必须正确认识和把握“围绕中心、服务大局”与“发挥优势、突出特色”、“协助政府开展计划生育”与“维护群众合法权益”、“计划生育”与“生育关怀”的关系,努力找到计生协工作与全局工作的对接点。

具体到社会管理和公共服务,党的十七大报告提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,这说明在社会管理和公共服务中,政府是主导者,计生协等人民团体的定位则是“第三部门”,主要是起协同作用。这就决定了计生协参与社会管理和公共服务只能是有限的、有序的参与,应把更好地代表和维护育龄群众和计划生育家庭的利益作为其参与社会管理和公共服务的出发点和落脚点,有针对性地参与和育龄群众及计划生育家庭切身利益相关的社会性、公益性、事务性的管理和服务工作。

根据这一定位,计生协要在社会管理和公共服务中更好地发挥作用,首先要善于运用行政资源,主动争取和承接政府部门转移出来的部分管理和服务职能,在提高社会管理和公共服务效率,满足育龄群众和计生家庭的多元化需求等方面发挥作用,弥补政府作为单一社会管理者和公共产品提供者的不足。同时,要有效整合利用社会资源,即将视野扩大到全社会,广泛挖掘和争取社会资源,在更大的社会领域中开展活动、扩大影响、取得成效,使获得资源的方式与市场经济条件下资源配置的变化相一致,形成良性循环。通过将行政资源和社会资源有效结合,不断提高计生协组织的影响力、号召力和社会信任度,为计生协更好地参与社会管理和公共服务提供坚实的政治、经济和社会依托。

在此过程中,计生协要认识并坚持以下几个原则:一是协同原则,处理好与政府及有关部门的关系,在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会化格局中认真当好协同者。二是代表原则,处理好与群众的关系。计生协作为群众组织,必须发挥好育龄群众和计生家庭利益代表和维护者的作用,从依法维护其权益的角度去寻找参与社会管理和公共事务的空间。三是协作原则,处理好与其他人民团体及社会组织的关系,积极争取与其他人民团体和社会组织进行合作,达到“双赢”、“多赢”。

(二)转变观念,建设队伍,提升能力

胡锦涛同志指出,社会管理,说到底是对人的管理和服务。计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,必须彻底转变以往以“管”为主的社会管理观念,牢固树立管理就是服务的现代观念,将社会管理寓于管理服务之中,服务在先、管理在后,而不是管理在先、服务在后,或是重管理、轻服务。在实际工作中,要注意克服和避免行政化、官僚化倾向,不要把育龄群众和计生家庭放到一个被“管”的地位,而是要坚持以育龄群众为本,不断实现好、维护好、发展好育龄群众和计生家庭的正当利益。

计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,必须继续加强组织和队伍建设。除了要坚持不懈地抓好以村级为重点的计生协基层组织建设,发展壮大志愿者队伍,建立一支政治、业务和作风都过硬的专职干部队伍外,当务之急,是要从社会管理和公共服务的专业化角度,通过培训、引进等途径,培养和造就一支专业化水平较高的协会工作者队伍,为提升协会工作的社会化、专业化水平,使计生协在社会管理和公共服务中发挥更大作用提供人才保障。

计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,必须提升参与社会管理和公共服务的各种能力。主要是五种能力,即组织动员能力、综合协调能力、资源开发能力、优质服务能力、民主监督能力,以及了解社情民意和应对突发事件的能力。

(三)建立和完善适应参与社会管理和公共服务的工作机制

计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,必须对以往的工作机制进行改革创新,建立适应参与社会管理和公共服务的机制体系。

一是要建立和完善育龄群众和计生家庭的利益表达和协调、保障机制。计生协应继续保持和加强与育龄群众的密切联系,及时了解和掌握育龄群众和计生家庭权益维护遇到的突出问题,抓住当前党和政府高度重视社会管理和公共服务,高度重视解决民生问题的机遇,向党委政府及有关部门提出切实可行的政策建议。要建立下情上达制度,将调查研究中发现的有可能影响大局、影响社会和谐稳定的重要、紧急的问题,及时向上级主管部门报告。当发现与育龄群众和计生家庭有关的矛盾冲突时,要及时进行调解,本着公正公平的原则与矛盾各方进行协调、协商,代表和维护育龄群众和计生家庭权益。

二是要建立健全育龄群众和计生家庭情绪疏导和矛盾化解机制。计生协作为代表和维护育龄群众和计生家庭利益的组织,必须时刻关心育龄群众和计生家庭的疾苦,关心群众的心理健康,注意及时发现群众的不满情绪,调查分析不满情绪产生的原因及可能造成的后果,通过劝导、说服、协商等方式,对不满情绪进行及时有效的疏导,化解矛盾,并通过实际行动,为群众排忧解难。要经常性地对育龄群众和计生家庭普及个人心理健康知识,进行心理健康医疗和咨询服务,开展个人心理调节疏导和心理危机干预工作。

三是要建立健全事关育龄群众和计生家庭的突发事件应急干预机制。胡锦涛同志指出,最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素,是加强和创新社会管理的总要求。我国的基本国情决定了计划生育领域是突发性、群体性事件的易发、多发领域,计生协必须在对此类事件的应急干预方面发挥重要作用。除了积极参加政府的应急干预体系,明确和切实有效地履行自己的职责外,更要发挥组织动员群众进行自我教育、自我管理、自我服务的职能,使广大群众对突发事件有正确的认识,不支持、不参与、不围观,从根本上减小群体突发事件的规模,降低其严重性和危害性。

四是要建立完善社会协同的工作机制。计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,离不开与其他社会组织的协同,因此必须建立和完善与其他社会组织协同的工作机制,与之建立和保持良好的工作关系,不怕求人,不怕“掉架子”,必要时甘居配角,加强同社会各界的联系和沟通,积极开发和整合资源,为育龄群众和计生家庭的发展争取政策、资金、技术、人员、项目等方面的支持。

五是要建立与互联网时代相适应的宣教机制。计生协必须高度重视网络媒体的兴起对宣传教育工作带来的重大影响,深入了解网络传播的特点育龄群众的心理特点与接受习惯,加强传统宣传教育形式与现代宣传教育形式的整合与协调,切实提高网络时代计划生育宣传教育工作的科学化水平。

(四)创新和拓宽参与社会管理和公共服务的途径

计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,除了要坚持过去行之有效的参与途径外,还必须探索建立适应参与社会管理和公共服务的新途径。

一是源头参与。从源头入手,主动参与事关育龄群众和计生家庭的法律、法规和政策的制定,对于计生协更好地参与社会管理和公共服务有着极其重要的意义。首先是调研参与。各级计生协应坚持深入基层,深入群众,调查掌握育龄群众和计生家庭的现实愿望和迫切要求,为源头参与提供真实、可靠的依据。其次是立法和决策参与。计生协要更加积极地参与事关育龄群众和计生家庭的法律、法规和政策的制定过程,从代表和维护事关其正当权益的角度出发,依法提出自己的意见。再次是会议参与。计生协应充分利用参加涉及育龄群众和计生家庭的各种会议的机会,努力推进维护涉及育龄群众和计生家庭权益的政策措施的出台,从源头上维护育龄群众和计生家庭合法权益。四是机构参与。计生协应积极参加各类维权和仲裁机构,代表育龄群众和计生家庭提出自己的意见,使其做出的决定或出台的政策措施能更好地反映育龄群众和计生家庭的愿望要求,保护育龄群众和计生家庭的正当权益不受侵害。五是执法参与。计生协应积极参与国家和地方法律监督,推进育龄群众和计生家庭维权法制环境建设,依法保障育龄群众和计生家庭的合法权益。

二是实行项目化运作。由于项目化运作目标明确,管理规范,有较强的可操作性,因此不仅有利于打造品牌项目,拓展活动的生命力,而且还能够凭借具体有效的活动,赢得政府和社会的认可和信任。当前,计生协要继续着力做好生育关怀项目,将其摆在突出位置坚定不移地开展下去。为此,必须建立和完善科学化管理机制,建立项目承接机制,完善项目合作机制,规范项目的管理,有效提升计生协工作的整体水平。

三是要以市场化的手段促进发展。计生协由于本身人力和场地等资源有限,因此对于自己承担的一些服务项目,如青春健康教育、优生优育指导、计生特殊家庭帮扶等可以通过社会招标,采取市场化的手段来管理运行,计生协则按照有关规定,进行事中监督和事后验收。

(五)优化计生协的发展环境

计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,必须要有一个有利于其发展的良好外部环境。一是要有良好的政治环境。中国计生协2006年才由社会团体转入群众团体序列,在全国20多个群众团体中还是个“新兵”,在社会上的知名度和影响力还有待提高。这一方面要靠计生协自身的努力,即通过“有为”而达到“有位”,另一方面则要靠党委政府给予计生协更多的关心和支持,在工作上划清与人口和计划生育行政部门的边界,在政治上给予其相应的地位,在体制上理顺相应关系,保证其能够按照群团性质、特点和规律开展工作,发挥独特优势,体现自身特色,真正实现群团组织的“去行政化”。二是要有良好的经济环境。计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,离不开一定的经费支持。但是,许多计生协组织目前面临经费困难或财务不独立问题。为此,计生协除了要积极争取政府的经费支持外,还要更加重视通过社会渠道筹资,同时要重视加强与有关机构和组织的合作,利用计生协的组织网络优势和实施项目的丰富经验,吸引更多的社会资金。三是要有良好的社会环境。计生协要在社会管理和公共服务中发挥更大作用,还需要进一步优化有利于自身发展的社会环境。这不仅有赖于计生协自身的积极宣传和作为,也有赖于整个社会进一步形成有利于各人民团体、企事业单位和其他社会组织参与社会管理和公共服务的良好社会氛围。(本文原为中编办、中国计生协“计生协如何在社会管理与公共服务中发挥更大作用研究”课题成果,作了删节和改动。崔树义,山东社科院人口所所长、研究员、中国计划生育协会理事;吕慎亮,山东省计划生育协会副秘书长、调研员、副研究员)

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